Le changement d’usage à l’épreuve du contrôle de la proportionnalité

Aux termes d’un arrêt attendu, la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) a fixé les conditions dans lesquelles la réglementation française soumettant à autorisation préalable la location de manière répétée d’un local destiné à l’habitation pour de courtes durées à une clientèle de passage, peut être jugée conforme au droit de l’Union. 

Les conditions risquent de relancer le contentieux de l’application des articles L.631-7 et suivants du Code de la Construction et de l’Habitation (CCH) qui s’était considérablement tari à la suite de la simplification intervenue par l’ordonnance du 8 juin 2005 (ordonnance n°2205-655 du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction qui avait notamment fixé au 1^er janvier 1970 (au lieu de 1945 antérieurement) la date de référence pour apprécier l’usage d’un bien).

Pour mémoire, cette législation vise à contrôler, dans les grandes agglomérations (en Ile-de-France et dans les communes de plus de 200.000 habitants), le développement des locaux à usage de bureaux (traditionnellement, et les meublés de tourisme ces dernières années) au détriment de l’habitation résidentielle.

Ainsi, elle prévoit, dans les communes concernées, que la transformation d’un local destiné à l’habitation en un local ayant un autre usage donne lieu au préalable à une autorisation administrative soumise à compensation dans des conditions fixées localement par une délibération du conseil municipal.

Cette compensation consiste, pour le demandeur, en contrepartie de m² d’habitation qu’il entend supprimer, à supporter la réalisation (ou, la plupart du temps, simplement le coût (à Paris, le prix du m² de compensation varie entre 400 € et 3.000 € selon les arrondissements) de travaux de restitution à l’habitation de locaux affectés à un autre usage à proximité (même rue, même quartier ou même arrondissement) du local objet de la demande et d’une surface au moins équivalente (le ratio de compensation étant parfois plus exigeant que « 1 pour 1 »).

Et en cas de transformation illicite d’un local d’habitation ?

Son auteur s’expose à une amende civile prononcée par le tribunal judiciaire et pouvant atteindre jusqu’à 50.000 € (article L.651-2 du Code de la construction et de l’habitation).

Dès lors, l’enjeu de la conformité du local à la réglementation en matière du changement d’usage est considérable :

• Pour les bailleurs qui, à défaut d’autorisation, se trouvent en violation de leur obligation de délivrance conforme et s’exposent au versement de dommages et intérêts à leurs locataires et à la remise en cause de leurs baux,
• Mais également pour les locataires qui, en cas de sous-location irrégulière, s’exposent à l’amende civile prévue par le CCH, mais également à la résiliation de leur bail principal et au remboursement à leur bailleur des loyers de la sous-location irrégulière (CA Paris, 5 juin 2018, n°16/10684).

La question de la compatibilité de la réglementation française en matière de changement d’usage avec la directive européenne 2006/123/CE du 12 décembre 2006 régissant la libre circulation des services s’est posée devant la CJUE dans le cadre d’une question préjudicielle (Cass. civ. 3^ème, 15 novembre 2018, n°17-26.158).

Aux termes de la décision rendue par la CJUE le 22 septembre dernier, il apparaît que :

• La réglementation française relève bien du champ d’application de la directive européenne protégeant la liberté de prestation de services au sein de l’Union Européenne,
• Le régime d’autorisation est bien justifié par une raison impérieuse d’intérêt général, à savoir la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location de longue durée,
• La détermination est proportionnée à l’objectif poursuivi (il s’agit de la dernière condition pour reconnaître la validité du dispositif), la CJUE renvoie au cas par cas l’appréciation de la validité des conditions d’octroi des autorisations préalables de changement d’usage au « juge national ».

Compte tenu de l’enjeu financier attaché, les propriétaires et locataires ne devraient pas manquer de s’emparer de cette jurisprudence européenne pour faire valoir que la législation en matière de changement d’usage est contraire au droit européen car disproportionnée à l’objectif de lutte contre la pénurie de logements (aux motifs, par exemple, soit que le secteur dans lequel la compensation est exigée, est trop restreint, soit que le ratio de compensation est trop élevé).

Or s’agissant d’une législation :

• Déclinée spécifiquement dans chacune des villes concernées (ce qui implique que l’appréciation du juge national porte potentiellement sur le caractère proportionné de chaque arrêté municipal susceptible d’être adopté pour réglementer le changement d’usage),
• Ayant, de surcroît, vocation à être appréhendée aussi bien par le juge administratif (pour ce qui concerne le contentieux de l’autorisation de changement d’usage) que par le juge judiciaire (qui prononce l’amende civile en cas d’infraction), le contentieux qui se nouera sur le fondement de la décision de la CJUE risque de générer une insécurité juridique nouvelle et durable avant que ne se dégage une jurisprudence uniforme devant la Cour de cassation et le Conseil d’Etat quant à la définition des critères d’une réglementation du changement d’usage « proportionnée ».

Il n’est donc pas interdit de penser que le contentieux relatif au changement d’usage ne fait que (re)commencer.

A rapprocher : La Lettre M² – Octobre 2020 (P. 44)