Le délicat usage des franchises de loyer dans les baux consentis par une personne publique

Par une réponse ministérielle du 15 novembre 2018, le Ministre de l’intérieur a répondu à une question portant sur les conditions dans lesquelles une personne publique peut consentir une franchise de loyer temporaire lorsqu’elle conclut un bail commercial.

Ce qu’il faut retenir : Par une réponse ministérielle du 15 novembre 2018, le Ministre de l’intérieur a répondu à une question portant sur les conditions dans lesquelles une personne publique peut consentir une franchise de loyer temporaire lorsqu’elle conclut un bail commercial.

Après avoir rappelé le principe selon lequel une personne publique peut librement gérer les biens relevant de son domaine privé, notamment en consentant l’usage de ces derniers à un tiers, il souligne que cette gestion est régie par un régime juridique mixte. En effet, si dans le cadre de la mise à disposition d’un immeuble relevant du domaine privé de la personne publique, par le biais de la conclusion d’un bail, la plupart des règles applicables sont issues du droit privé, il n’en demeure pas moins que certaines contraintes de droit public doivent être scrupuleusement respectées.

Ainsi, la conclusion d’un bail peut être assortie d’une franchise de loyer accordée en contrepartie de la réalisation, par le preneur, de travaux de restauration de l’immeuble loué ; néanmoins, l’attention des cocontractants doit être particulièrement attirée sur :

• le risque de requalification du contrat en marché public de travaux induit par la stricte application du droit de la commande publique ;
• l’interdiction faite aux personnes publiques de consentir des libéralités ;
• l’encadrement des aides économiques pouvant être accordées aux entreprises par les personnes publiques.

Pour approfondir : Le 17 mai 2018, Monsieur Jean-Louis Masson, Sénateur de la Moselle, a posé une question au Gouvernement, relative à la possibilité pour une commune de conclure, dans les conditions de l’article L.145-1 du Code de commerce, un bail commercial sur un local dont elle est propriétaire, en permettant au preneur de bénéficier d’une franchise de loyer de trois mois, en contrepartie des travaux de remise en état de l’immeuble loué.

Cette question a été transmise au Ministre de l’intérieur qui y a répondu de manière détaillée le 15 novembre 2018.

Le Ministre rappelle tout d’abord qu’aux termes des dispositions de l’article L.2221-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, les personnes publiques peuvent librement gérer les biens relevant de leur domaine privé, dans le respect des règles applicables.

Ces dispositions permettent ainsi à une personne publique de conserver la jouissance des biens dont elle est propriétaire, ou de consentir un bail au profit d’un tiers.

Or, le régime juridique applicable à la gestion par une personne publique des biens de son domaine privé allie droit public et droit privé.

Ainsi, lorsque le bailleur, personne publique, entend consentir une franchise de loyer en contrepartie de la réalisation de travaux sur le local loué, il doit être particulièrement vigilant sur trois séries de risques.

D’abord, la franchise de loyer pour réalisation de travaux expose le bail à un risque de requalification en marché public de travaux.

En effet, au sens de l’article 5 2° de l’Ordonnance n°2015-899 du 23 juillet 2015, les marchés publics de travaux ont notamment pour objet « soit la réalisation, soit la conception et la réalisation, par quelque moyen que ce soit, d’un ouvrage répondant aux exigences fixées par l’acheteur qui exerce une influence déterminante sur sa nature ou sa conception ».

Ainsi, une franchise de loyer ne pourra être consentie en contrepartie de travaux que dans la mesure où ceux-ci demeurent accessoires à l’objet principal du bail, celui de la location du bien. Les travaux ne doivent en effet en aucun cas être réalisés à la demande de la personne publique, afin de satisfaire ses besoins, ni représenter un montant excédant celui des loyers perçus.

Ensuite, la franchise de loyer heurte le principe de l’interdiction faite aux personnes publiques de consentir des libéralités, limitant ainsi celui de la liberté des personnes publiques de gérer librement les biens qu’elles détiennent et relevant du domaine privé.

Ce principe fait interdiction à toute personne publique d’aliéner un bien ou de le louer à vil prix.

Or il semble qu’un rabais, même temporaire, puisse être considéré comme une telle libéralité. En effet, un preneur ne peut jamais bénéficier d’un enrichissement injustifié au détriment d’une personne publique.

Aussi, afin de ne pas être considérée comme une libéralité concédée par la personne publique cocontractante, la franchise de loyer ne pourra être consentie que dans la mesure où elle demeure proportionnée : le preneur doit financer lui-même les travaux effectués et procéder à leur rétrocession gratuite à la fin du bail.

Enfin, la franchise de loyer est exposée au risque de requalification en aide économique, laquelle doit alors en respecter le régime.

En effet, lorsque la franchise de loyer consentie est manifestement disproportionnée par rapport à la valeur des travaux réalisés par le preneur, elle peut être considérée comme une aide économique.

Aux termes des dispositions de l’article L.1511-3 du Code général des collectivités territoriales, les collectivités locales peuvent consentir des aides économiques aux entreprises, qui peuvent prendre la forme de « rabais sur le prix de vente, de location ou de location-vente de […] bâtiments neufs ou rénovés ».

Toutefois, la personne publique doit être juridiquement compétente pour consentir une telle aide.

De même, le montant de cette aide doit être calculé « par référence aux conditions du marché, selon des règles de plafond et de zone déterminées par voie réglementaire ».

Elle doit également donner lieu à la conclusion d’une convention ne peut être octroyée que dans le cadre de la création ou de l’extension d’une activité économique.

A rapprocher : CAA Bordeaux, 11 décembre 2007, n°06BX00100